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跨區域共建開發區管理機制研究

http://www.klopaj.com 點擊次數:?  2016-12-31 

跨區域共建開發區管理機制研究

—基于京津冀協同發展中的河北視角

 

跨區域共建開發區是在城市群工業化和城市化發展過程中,兩個或多個有共建合作基礎或意愿的園區,在產業政策和區域規劃的指導下,在政府和市場雙重推動下,為實現合作共贏、協調發展和促進產業梯度轉移而開展的一種跨區域經濟合作模式。

一、跨區域共建開發區對加快推進京津冀協同發展具有“四兩撥千鈞”的杠桿效應

跨區域共建開發區是帶動區域經濟協調發展實現開放共享的拉動引擎。縱觀全國,由發達地區成熟園區和企業與其他地區及新興園區之間開展產業合作,跨區域共建園區已成為帶動區域協調發展的一個重要方式。考察江蘇蘇北地區,近些年來持續快速發展引人注目,一個重要原因就是江蘇省開展開發區南北共建的結果,跨區域園區共建不僅給蘇北帶來了一批產業項目,同時對借鑒發達地區招商引資經驗和先進管理理念,培育一批產業發展人才發揮了重要作用。

跨區域共建開發區是加快承接科技創新成果促進產業轉型升級的重要載體。環顧京津冀,北京以打造具有全球影響力的科技創新中心和戰略性新興產業策源地為核心,引領著京津冀協同創新的節奏。截至2015年底,在京兩院院士766人,約占全國的1/2。各類科研院所412家,位居全國首位。國家重點實驗室120余家,國家工程技術研究中心近70家,分別約占全國的1/3和1/5。國家高新技術企業超過1.2萬家,約占全國的1/6。創業投資和股權投資管理機構3800家,管理資金總量約1.6萬億元人民幣。2015年,研究與試驗發展(R&D)經費投入占北京地區生產總值的比重達到5.95%,居全球領先水平。京津冀共建開發區,形成以北京為核心進行創新研發,在津冀實現產業轉化和出口的完整產業鏈,將加快促進三地創新鏈、產業鏈、資金鏈、政策鏈深度融合,建立健全區域創新體系,推動形成京津冀協同創新共同體,打造中國經濟發展新的支撐帶。

跨區域共建開發區是加快打造世界級城市群的加速器。審視河北,處在我國目前唯一一個以創新為導向的京津冀城市群中,轉型升級使命艱巨。由于資源稟賦各異、產業基礎不同,發展梯度有別,京津冀共建開發園區,可充分發揮北京研發、天津轉化、河北配套的各自比較優勢,實現產業互補發展的空間示范效應。由于相似系數較低,通過共建開發園區,北京可專注于產業鏈高端發展,在更高層次的國際市場競爭中放手拼搏,天津、河北可以分享北京的科技資源,加快產業轉型升級,進一步推動工業化和城鎮化進程,提高自身的發展水平與能力。由于發展落差明顯,京津冀共建開發區,有利于在更大的空間尺度優化配置資源,產業錯位發展,把三地比較優勢轉化為經濟優勢,促進三地以垂直分工的合作形式向以水平分工的合作形式轉變,加深相互之間的經濟依存和互動效應,形成發展合力,加快縮小河北與京津之間的發展差距,加快建設以首都為核心的世界級城市群,加快區域經濟一體化進程,提高區域整體經濟實力和國際競爭力。

二、河北省區域內跨區域開發區共建模式及存在的問題

河北省現有184個開發區,包括經開區150個、高新區30個、海關特殊監管區4個。京津冀協同發展上升為國家戰略以來,根據京津冀協同發展規劃中河北省“三區一基地”(全國現代商貿物流重要基地、產業轉型升級試驗區、新型城鎮化與城鄉統籌示范區、京津冀生態環境支撐區)的功能定位,搶抓京津產業加快向外布局和抱團轉移的機遇,河北省各地結合當地資源稟賦,積極開展與京津合作共建園區,主動承接北京非首都功能疏解和產業轉移,成效明顯。依托北京(曹妃甸)協同發展試驗區、北京新機場臨空經濟區、亦莊永清高新區、中關村海淀園秦皇島分園、保定中關村創新中心等合作平臺,促進京冀開發區協同發展、合作共建,打造京冀產業鏈協同開放示范區;依托高碑店經開區中德節能門窗產業園、滄州中歐產業園,打造中外合作產業示范園;包括多形式多領域引入PPP模式開發建設,聯手打造開發區及“區中園”等,共建產業園區大大小小達40多家。

現行的跨區域開發區共建模式,就合作主體看,主要有5種:園區與企業、園區與政府、園區之間、政府與企業、政府與政府合作。其空間模式,主要有6種:

1.位移模式:生產企業或市場整體搬遷到河北。主要出于生產經營成本考慮,北京的一些企業或低端批發市場逐步向外整體遷移。如北京新發地農產品批發市場在保定建立河北高碑店新發地物流園區;北京大紅門地區服裝批發市場、動物園服裝批發市場分別向保定的白溝大紅門國際服裝城、永清開發區國際服裝城、固安大清河開發區國際商貿城轉移。

2.總分模式:總部——制造基地、總院——服務基地、總校——分校等。特點是生產或服務的總部保留在北京,在河北的園區建立生產基地、后勤服務基地或分院、分校。如北汽集團在黃驊經濟開發區建立的北汽集團華北(黃驊)汽車產業基地、北京現代在滄州經濟開發區建立的北京現代汽車有限公司滄州工廠等,都是產業基地型園區。301醫院在涿州松林店開發區建立的301后勤涿州基地,則是以醫療保健產業為特色的服務型基地。北京的大學在河北建立分院分校,使北京的教育資源與河北建立起總分關系。

3.孵化模式:科技創新——孵化基地——產業化基地。以北京的高科技園區和高等院校、科研單位為主,在河北省建立孵化基地、中試基地、生產基地。如中關村與秦皇島經濟技術開發區合作的中關村海淀園秦皇島分園,是河北省對接京津的首個綜合性高科技項目,涵蓋軟件、信息服務等。通過這種模式,北京的高科技園區和高等院校、科研單位將科技研發優勢與河北的產業優勢相結合,實現協同創新。

4.復制模式:北京的園區利用成功經驗及有利資源在河北再造園區。北京的園區與河北省的市縣以開發區為平臺和載體,從中確定一定范圍,開展產業園的長期互利合作。如北京亦莊經濟技術開發區與河北永清經濟開發區合作共建北京亦莊——永清高新區,按照“政府引導、協會主導、企業主體、市場運作、多方共贏”原則,開展跨區域、全產業鏈布局、集群發展合作,未來有望形成年總產值3000億元、稅收300億元的園區,十年“再造一個新亦莊”。

5.飛地模式:按照“共建、共管、共享、共贏”原則,北京方面與河北的市縣、園區合作,在河北的園區內建設“區中園”,并成為北京市的“飛地型”園區。如北京市經信委、食藥監局與滄州渤海新區合作,在滄州臨港經濟技術開發區共建北京——滄州渤海新區生物醫藥產業園,一批醫藥企業集群入駐,北京企業保留“京籍”,在產業扶持資金及藥品監管等方面,享受北京生物醫藥企業同等待遇,有關部門跨行政區域監管。

6.新城模式:創建北京優質功能疏解區和創業宜居生態衛星城。利用本身區位和生態優勢,吸引北京戰略性新興產業和高端服務業,打造創業新城。如淶水縣利用鄰近北京、生態良好的優勢,在開發區規劃建設產業新城——京淶新城,主要引進北京戰略合作者,發展電子信息、高端裝備制造、航空航天科技以及物流商貿、旅游休閑、醫療養老等產業,打造千億產值、百億財政收入、聚集數十萬人口的產業新城。

一些先期運行的共建開發區,或采取引入PPP的方式,或采取股份合作的方式,或采取股權投資的方式等,將產業、科技、市場、生態、政策等領域的資源一體化集中于特定的空間結點,不僅有效突破了市場分割和地方保護壁壘,還增強了京津冀三地相互之間的經濟依存和互動效應,雙方間的發展差距也在明顯縮小。

但是,由于這些共建園區多是財政“分灶吃飯”的不同行政區合作,GDP如何統計,稅收應如何上繳,合作雙方如何實現利益共享,成為雙方共同面臨的突出問題。在這方面,河北省有關部門正在制定省內跨行政區域“飛地”項目稅收收入分享辦法,滄州、邢臺等市在與先進地區園區合作共建的稅收分成、成果共享機制也進行了積極的探索,而要真正破解這一難題,還需要京津冀省市層面和國家有關部門作出制度性安排。

調查發現,我省對跨區域共建開發區的管理亟待跟進。比如,按照“管委會+指揮部”的模式,京冀曹妃甸協同發展示范區黨工委、管委會與北京市京冀曹妃甸協同發展示范區建設指揮部實行“一套人馬、兩塊牌子、分別任命、共同管理”的運行模式。國務院已于2013年1月批準設立唐山市曹妃甸經濟技術開發區,實行現行國家級經濟技術開發區政策,但時至今年9月底,開發區的管理機構仍未組建。有關申批事項還不夠通暢。

三、搞好跨區域共建開發區需加快完善體制機制

為更好地推進河北跨區域園區共建,下一步河北應著力加強以下幾個方面的工作:

1、加強省市級政府的統籌協調。跨區域合作共建園區涉及各類主體,強化高層統籌協調很有必要。應建立京津冀三地共建園區省市級政府協調機制,依托協調機構,加強對共建園區產業發展規劃的頂層設計、總體謀劃、統籌協調和分類指導,在合作理念、合作模式和推進機制等方面進行探索創新,協調處理共建過程中的重大事項,使共建園區與其所在地開發區形成優勢互補、協調發展格局,促進共建園區的快速、可持續發展。從目前情況看,我省各級政府對跨區域合作共建園區是重視的,也進行了一些有益的探索。根據京津冀協同發展規劃中河北省“三區一基地”(全國現代商貿物流重要基地、產業轉型升級試驗區、新型城鎮化與城鄉統籌示范區、京津冀生態環境支撐區)的功能定位,全省各地開發區與北京市積極協作,取得了可喜成效。如,唐山曹妃甸(北京)協同發展示范區,吸引了眾多京企和駐京央企的進駐;北京經濟技術開發區與河北永清經濟開發區合作共建北京亦莊·永清高新區,規劃再造一個“新亦莊”;北京市有關方面與滄州臨港經開區共建北京生物醫藥產業園,已有數十家生物醫藥企業集群入駐;北京中關村海淀園在秦皇島經濟技術開發區設立秦皇島分園,目前科技孵化器和留創園項目活力十足,等等。這些探索還只是初步的,亟待從省市政府層面進一步加強統籌協調,就跨區域合作共建園區中的關鍵環節,如園區功能定位于產業發展方向和目標、園區開發模式與運營機制、招商與優惠政策支撐、漁區開發建設與投融資事宜、園區收益與分享、園區管理領導機構與推進計劃目標等等,與京津兩地政府共同溝通協商,使跨區域合作共建園區真正形成持續、健康發展的蓬勃勢頭。

 2、建立健全推進跨區域共建園區的長效機制。其中既包括區域合作對接協調機制,也包括共建園區內部各類機構的組織協調機制,確保給予合作主體最優惠的政策。建立和完善跨區域創新合作服務平臺,全面了解和動態把握京津科技創新型企業、孵化器、科研院所等不同主體開展跨區域合作的需求,及時匯集并更新園區企業跨區域布局、科技成果異地轉化等需求信息,實現與合作共建園區的及時對接。近期,應盡快組建唐山曹妃甸經濟技術開發區管理機構,并在該區內設立港航管理機構。進一步明確賦予曹妃甸區享受原曹妃甸新區、曹妃甸工業區擁有的市級審批權限和曹妃甸區直接向省對口部門請示工作的權利,從而縮短審批時限,加快開發建設進程。

3、積極探索跨區域合作共建園區的利益分享機制。利益分享是跨區域合作共建園區的源動力,要打破統計中的屬地原則,從政策層面研究跨區域園區下不同行政主體之間的GDP統計、稅收等的分解,從頂層設計出發探析土地、資金、項目、GDP、稅收等各環節的利益分享機制。對共建開發區內涉及跨省市的產業轉移、科技成果落地、招商引資異地落戶等項目,探索不同行政主體之間的稅收分享和產值分計機制。積極爭取國家支持,京津冀三地政府協商,制定共建園區的GDP分解核算方法。稅收分成方面,在現行稅收征收體制下,可加強與京津的溝通,協商稅收共享模式,比如對共建園區入駐的京津高科技企業可探索短期內(3~5年)通過“異地開票”的方式,即入駐共建園區的京津高科技企業在當地繳納增值稅,在京津繳納營業稅、所得稅,實現短期內兩地在企業稅收方面的共享。

4、以需求對接、分類引導為導向,創新共建合作模式。從我省不同區域的合作需求看,有的是基于園區產業招商的考慮,有的是基于園區產業升級和創新能力建設的動因,有的是基于園區品牌提升和服務提升的需要,等等。在對接合作方選擇方面,要結合不同的需求,加強分類引導,探索創新適應不同需求的合作模式,有針對性地進行需求對接。河北省唐山市曹妃甸新興產業園區與北京經濟技術開發區產業技術創新聯盟促進會(簡稱“北京亦莊聯盟促進會”)、北京經濟技術開發區區域合作協會圍繞創新共建合作模式,就京冀園區共建,以及打造京津冀協同創新的產業共生鏈等相關問題進行了深層次對接,新興產業園區成立后,北京亦莊聯盟促進會將根據開發區總體發展導向,把聯盟促進會平臺中的發展成熟的產業、及其相關的知識體系植入到京冀園區的發展建設中,曹妃甸政府也將會對園區建設提供相應的配套后勤服務作為支撐,從而打造一個全方位的北京與河北的產業鏈互動共同體。這種共建合作模式,對不斷深化合作內容、提升區域合作水平,具有很好的示范作用。

5、構建高效運營機制。充分發揮政府協調引導作用,以實體機構、市場化運作的方式具體推進,吸收有資本、有意愿、有能力的大型企業、科研院所、金融機構參與合作共建。積極探索建立與國際接軌的管理運行機制和人才管理體系,推行經營事務企業化和市場化、服務事務社會化。夯實共建園區信息化基礎。加強信息基礎設施建設,加快推進京津冀三地間企業信用信息數據庫對接,完善社會信用體系信息共享。把現代信息技術應用到園區規劃建設、管理運行、生產生活等各個方面,拓展信息化建設和應用范圍。建立基于互聯網的京津冀三地統一辦稅平臺,實現資質互認、征管互助、信息互通等三地聯合管理和服務。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,充分調動園區共建各市場主體的積極性,著力促進一批科技成果在園區加快轉化,形成現實生產力,實現共贏發展。

6、對合作共建園區特事特辦。如在共建園區中可實行按照招商到位資金一定比例獎勵受托方的政策,在共管園中可實行合作雙方按比例享受股權分紅的政策,在托管園中可實行前期開發收益全部給受托方享受,后期收益則由合作雙方按比例分享等政策。對共建園區國家認定的京津高新技術企業可開放政府采購市場。在進行政府采購時,同等條件下優先采購其自主創新產品。支持將當地服務業務優先委托給國家級高新技術企業。支持其將共建園區的規劃、咨詢、科技服務、法律、財會、審計、信息等服務業務優先委托給國家級高新技術企業,搭建共建園區內的企業服務供需平臺,使京津優質服務資源與共建園區的企業服務需求實現有效對接。

7、鼓勵支持與發達國家(地區)共建園區。鼓勵省級以上開發區與其他區域或者企業采取合作共建、委托管理等方式,建設跨區域合作開發區或者產業合作聯盟,拓展發展空間。支持開發區與發達國家(地區)園區、跨國公司合作,共建高端裝備制造、生態環保、科技創新等國際合作園區。

作者:

張建國  中共河北省委政策研究室副主任

劉振洲  中共河北省委政策研究室人事處處長

唐金江  河北省商務廳開發區管理處處長  講師

許  濤  河北省商務廳開發區管理處副處長 中級職稱(北京大學經濟學院博士后)



信息來源:研究中心
責任編輯:馬磊
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